Cílově výsledkové hodnocení Milostivého léta

Síla demokracie je v diskuzi, tedy debatě dvou nebo více odlišných názorů mezi sebou a ve schopnosti dojít ke společnému závěru – kompromisu. Konečně, už známý filozof Voltaire prohlásil: „Nesouhlasím s tím, co říkáte, ale budu do smrti bránit vaše právo to říkat.“ A protože Konkursní noviny byly, jsou a vždy budou demokratické médium, po sérii článků a rozhovorů na téma tzv. Milostivého léta, jejichž protagonisté tento (nebojme se to říci nahlas) spíše populistický experiment kritizovali, rozhodli jsme se dát v rámci plurality názorů prostor také druhé straně. Té, která tento koncept hájí z hlediska historického a právního. (Kéž by se takto demokraticky chovali i naši politici, chtělo by se říci). Proto jsme oslovili se žádostí o rozbor všech dopadů a aspektů tzv. Milostivého léta JUDr. Viléma Anzenbachera, Ph.D., předsedu komise pro spravedlnost a lidská práva ve vládní straně KDU – ČSL, který se tímto právním fenoménem posledních dvou let obsáhle zabývá.

Na následujících řádcích tedy bude nabídnut lehce odlišný pohled na projekt Milostivé léto (dále také jako „ML“). Recentní interpretace a prezentace výsledků Milostivého léta totiž podle JUDr. Anzenbachera z pohledu teorie práva a teorie hodnocení právního dopadu na společnost nebyla zcela komplexní a většinou opomíjela některé důležité aspekty: na ty čistě ekonomické nebo ekonomicko-právní pohledy, a to nejen na Milostivé léto, ale i na celou dlužnicko-věřitelskou problematiku. (Poznámka redakce: uváděná data se vztahují k Milostivému létu I., protože komplexní data k Milostivému létu II nebyla ke dni vzniku textu dostupná).

Historický kontext dlužnické problematiky

Vývoj vztahů věřitelů a dlužníků není otázkou, kterou by bylo třeba vnímat pouze prismatem událostí následujících po roce 2016, kdy nabyla účinnosti ustanovení, která poslanec Jaroslav Klaška (KDU-ČSL) podal v podobě poslaneckého pozměňovacího návrhu a která zakotvila dohled České národní banky nad všemi poskytovateli spotřebitelských úvěrů.[1] Byť se tato změna týkala pouze spotřebitelských úvěrů, je často vnímána jako zásadní zlom v celém tuzemském dlužnicko-věřitelském světě. Dodnes jsou bankovní a nebankovní poskytovatelé spotřebitelských úvěrů mezi hlavními věřiteli. Například podle dat Insolcentra se v letech 2015 až 2018 jednalo dohromady o 87 procent výše pohledávek vůči dlužníkům v oddlužení.[2]

Dlužnicko-věřitelské vztahy a potřebu pomoci dlužníkům v úpadku nelze vnímat ani jako něco, co je relevantní až od okamžiku přijetí insolvenčního zákona v roce 2008 ani od přijetí prvorepublikové úpravy vycházející z konkursního a vyrovnacího řádu z roku 1991. Pro hlubší pochopení úvah, které stojí za potřebou novelizací a průběžnou aktualizací vztahu dlužníků a věřitelů, nelze skončit ani u úpravy úpadkového práva vnesené do českého právního řádu konkursním řádem Josefa II. v roce 1781, třebaže byla ve své době značně pokroková.[3]

Filtr, skrz který je nezbytné hledět na tyto vztahy, vyžaduje podstatně komplexnější pohled, obsahující jak aspekt společenský, tak historický, neboť „ti, kdo si nepamatují minulost, jsou odsouzeni k tomu ji opakovat.“[4] Není překvapením, že ve starých civilizacích, ve kterých docházelo k obchodnímu styku, vznikal v různých podobách a variantách institut dluhu a s ním spojeného rizika úpadku.

Příkladem může být období starověkého Říma[5], kdy s postupným vývojem bylo možné a běžné zejména pro plebejce stát se otroky svých věřitelů při nesplacení svých dluhů. Velmi častým důvodem tohoto nesplácení přitom byly velmi protidlužnicky nastavené vnější podmínky.[6] Počet dlužníků stoupal do té míry, až se stal celospolečenským problémem. Neúnosná dlužnická situace se tak stala důvodem pro tzv. první plebejskou secesi, jejímž výsledkem bylo hromadné odpuštění dluhů a propuštění uvězněných dlužníků.[7]

Další příklad nalezneme v Bibli, v níž je vstřícnost vůči chudým a otrokům spojována s tzv. sedmiletou periodou sabatického roku, kdy po sedmi takových letech přicházelo milostivé léto, které mělo za cíl uzavřít rozevírající se nůžky mezi bohatými a chudými.[8]

Rovněž jedním z důvodů zvolení Solóna na přelomu 7. a 6. století před naším letopočtem v Athénách byla právě neutěšená dlužnická situace a napětí mezi chudou částí Athéňanů a bohatou aristokracií, kdy tzv. seisachteie vykoupily dlužníky z otroctví v Athénách i v cizině.[9]

Ve starých civilizacích, ze kterých vychází naše kultura a právní tradice, tak k jistému srovnání majetků docházelo řízeným cyklickým odpouštěním dluhů (nebo k němu docházelo při určitém neudržitelném stavu živelně). Princip odpouštění dluhů, a to ve velmi zásadním objemu, je tak imanentní součástí tradice západní kultury.

Z historie do současnosti

Vztah dlužníka a věřitele má v dnešní době klasicky právní a ekonomickou rovinu, a to i v případě, kdy dlužník není schopen splácet a kdy se dostane do úpadku. V kontextu vývojového stupně dané civilizace se tento vztah řeší přímo buď mezi dlužníkem a věřitelem, anebo mezi dlužníkem, věřitelem, na ně navázanými osobami a soudem či obdobným aktérem. Stabilita tohoto modelu je přínosná pro ekonomický rozvoj společnosti ve většině času jeho existence.

Jak ukazuje historie i současnost, s určitou periodicitou ovšem nastává situace, kdy kritická část populace čelí již natolik kritickému množství dluhů, že začne být nezbytné dočasně čistě právně-ekonomický pohled na vztah dlužníka a věřitele opustit v zájmu sebezáchovy a dalšího rozvoje celé společnosti. Zejména zákonodárce a jeho poradní sbor tak musí odstranit pomyslné klapky z očí umožňující dvourozměrné ekonomicko-právní vnímání a pro budoucí dobro dlužníků i věřitelů začít v této problematice reflektovat i další její rozměry.

Problémem samozřejmě ovšem je, že je velmi složité nastavit určitá exaktní kritéria, podle kterých by bylo možné jednoduše rozpoznat, kdy tento tzv. dluhový bod zlomu nastává. Určení tohoto dluhového bodu zlomu je o to složitější, že věřitelé budou ze své podstaty pochopitelně prohlašovat, že tento bod dosud nenastal, i kdyby jeho dosažení bylo již velmi blízko, a dlužníci na něj budou upozorňovat naopak předčasně.

Lze přesto sledovat alespoň určité indikátory upozorňující na to, že se z dlužnické situace stává i problém politický a celospolečenský. Nechceme-li dosáhnout dluhového bodu zlomu, nezbývá nám než kvůli objektivní nemožnosti empiricky definovat tento celospolečenský fenomén alespoň sledovat relevantní indikátory a na jejich základě upravovat související legislativu ovlivňující tuto situaci.[10]

Studie zabývající se vztahem volebních preferencí a exekucemi obyvatelstva, dokazují, že lidé, kteří mají zkušenost s exekucí, vykazují podstatně skeptičtější postoj k politické změně po listopadu 1989, než ti, kteří zkušenost s exekucí nemají. Osoby se zkušeností s exekucemi navíc vykazují prokazatelně vyšší míru apatie k politickému uspořádání a obecně k účasti ve volbách jako takových. Tato nedůvěra v celý politický systém pak dává snadno vyniknout radikálním a populistickým uskupením nabízejícím svým voličům zdánlivě jednoduchá řešení.[11] Nad to je prokázáno, že děti rodičů z rodin ohrožených chudobou mají menší zastoupení ve vyšších stupních vzdělávání a jsou ohroženy tzv. dědičnou chudobou.

Těmi, kteří by měli sledovat tyto indikátory a změny nálad ve společnosti a vědět, nakolik se společnost přibližuje k dluhovému bodu zlomu, by měli být primárně politici. Reflexe nálad ve společnosti adekvátní legislativní tvorbou je jedním ze základních kamenů činnosti demokraticky zvolených zákonodárců. V kontextu dosavadního vývoje je přitom zřejmé, že v posledních letech probíhají legislativní změny, které reagují na přibližování se k oné kritické úrovni množství občanů v situaci, kterou vnímají jako ekonomicky bezvýchodnou.[12]

Lze samozřejmě argumentovat, že existuje institut oddlužení. Ten ale zjevně není využíván dostatečným množstvím dlužníků v úpadku, jak lze dovodit z narůstajícího počtu osob s mnohačetnými exekucemi a ze stále přetrvávajícího konstantního počtu osob vstupujících do oddlužení.

Je zřejmé, že určitá část společnosti bude v ekonomických problémech vždy. Klíčovou otázkou je, jak velká část společnosti to bude. Dosavadní systém již zjevně nefungoval do té míry, že vyvolal intenzivní společenskou poptávku po včasných změnách. Je tedy nezbytné se zaměřit na komplex opatření, mezi které patří např. zastavování bagatelních a marných exekucí, Milostivé léto a změna podmínek oddlužení.

Milostivé léto – jsme schopni změřit, zda dosáhlo svého cíle?

Měření efektivnosti v právu je obecně značně komplikované. Velmi často je poptávka po zjištění efektivnosti právní úpravy v případě, kdy se nejedná o jedno pravidlo chování obsažené v jedné právní normě, ale o komplex právních norem sdružených do právního institutu, či rozsáhlejší komplex několika právních institutů, nebo dokonce celého právního odvětví.

Čapek popisuje efektivnost právních norem tak, že se jedná o vztah mezi faktickým výsledkem působení zkoumané právní normy na společenské vztahy a cíli a hodnotami sledovanými právní normou.[13] Analýza efektivnosti právní úpravy je přes svou složitost často spojenou s identifikací konkrétních vstupů a výstupů značně užitečná při normotvorbě. Dává totiž zákonodárci zpětnou vazbu o tom, jak ta či ona právní úprava ve společnosti působí, a formuje tak úvahy de lege ferenda.

Čapkovo pojetí efektivnosti práva popisuje Gerloch jako jednu ze tří základních koncepcí efektivnosti práva a nazývá ho jako tzv. „cílově výsledkové pojetí“. Efektivnost je podle Gerlocha zjišťována relací cíli právní úpravy a výsledky, kterých zkoumaná právní regulace dosahuje.[14] Byť tento model není podle Gerlocha univerzálně použitelný, a pokud bychom chtěli vytvořit univerzálně použitelný model měření efektivnosti práva, museli bychom zohlednit mnoho dalších aspektů, cílově výsledkový model je pro relativně jednoduchý a komplexní právní institut Milostivého léta relativně dostačující. Pro řádnou analýzu efektivnosti Milostivého léta je proto třeba znát výsledek, kterého bylo dosaženo, a také cíl, který zákonodárce s tímto právním institutem původně spojoval.

Výchozím, avšak často opomíjeným bodem pro analýzu efektivnosti Milostivého léta je skutečnost, že se jedná o institut spočívající v právních normách obsahujících dispozici s modalitou nikoli příkazu nebo zákazu, ale dovolení.[15] Právní normy s touto modalitou nejsou ze své podstaty spojeny s ambicí, že chování, které dovolují, všichni adresáti (v tomto případě dlužníci, respektive povinní) využijí. Z podstaty tak je nezbytné z úvah o efektivnosti takové právní normy vyčlenit varianty, které dopadají na maximální počet adresátů. Pokud by zákonodárce zamýšlel regulovat veškeré adresáty, využil by normu s dispozicí s modalitou příkazu či zákazu.

Pro lepší ilustraci lze uvést například provozování živnosti. Efektivnost právní úpravy možnosti provozovat živnost se neposuzuje podle toho, kolik subjektů splňujících podmínky stanovené živnostenským zákonem začne živnost provozovat. Je zřejmé, že nebylo cílem zákonodárce, aby všichni, kdo splňují dané podmínky, živnost začali provozovat.

Pro využití tzv. cílově výsledkové metody pro zjištění efektivnosti institutu Milostivého léta bylo nezbytné správně identifikovat cíl. Z podstaty tohoto institutu, jak bylo uvedeno výše, je zřejmé, že cílem nebylo to, aby Milostivé léto využili všichni, kteří formálně mohli (tedy všechny fyzické osoby, které čelily exekuci). Z důvodové zprávy k Milostivému létu I a II lze dovodit, že sleduje dva cíle:

1. Dle důvodové zprávy k Milostivému létu I se předpokládalo, že tento institut využije jen určitá část dlužníků, tedy „toliko ti, kteří dluží pouze výběrově a brání se platit vysoké náklady exekuce, případně vymáhání pohledávky, avšak k účinné obraně jim chybí právní prostředky“.
2. Dle důvodové zprávy k Milostivému létu II je cílem zánik některých nebo všech exekucí dlužníků, neboť „tímto způsobem zaniknou alespoň některé či všechny jeho dluhy a exekuce proti němu vedené budou v rozsahu tzv. milostivého léta zastaveny… osvobození povinného od placení příslušenství v rámci tzv. milostivého léta tak je určitou obdobou osvobození dlužníka od placení pohledávek zahrnutých do oddlužení.“[16] Tím byla rozvinuta důvodová zpráva k Milostivému létu I.

Úspěšnost zbavení se veškerých dluhů

Výsledky Milostivého léta I jsou objektivně měřitelné a jejich podstatná relevantní část byla prezentována Exekutorskou komorou České republiky. Z těchto údajů vyplývá, že 15 000 lidí se zbavilo veškerých exekucí během Milostivého léta I. Pro Milostivé léto nebyl kvantifikovaný cíl, kterého by mělo být dosaženo, přesto na základě komparace lze dovodit poznatky o jeho úspěšnosti. Pokud budeme definovat maximální celek, vůči kterému je nezbytné poměřovat 15 000 povinných, je jím v tomto případě počet povinných, kteří se mohli během oddlužení zbavit veškerých exekucí. Je třeba dospět k číslu, které odpovídá počtu dlužníků, kteří měli veškeré své exekuce v kategorii, na které dopadalo Milostivé léto.

Taková skladba exekucí není příliš častá. Dle vlastního výzkumu mohu tvrdit, že většina povinných má ve svém „mixu“ exekucí alespoň jednu exekuci se soukromoprávním oprávněným. Tomu odpovídá i informace zveřejněná Exekutorskou komorou České republiky o tom, že u dlužníků, kteří se zbavili všech exekucí, jednalo o dlužníky s menším počtem exekucí.[17] U takových dlužníků je logicky menší pravděpodobnost, že některá z exekucí vedených vůči nim je soukromoprávní. Celkový počet osob, vůči kterému je na místě komparovat údaj 15 000 povinných je proto následující. Stát je dle údajů Insolcentra oprávněným v 11 % exekucí, u 163 819 fyzických osob s jednou exekucí lze tedy dovodit, že milostivé léto dopadalo na 18 018 z nich.  U mnohačetných exekucí je dovození počtu dlužníků s exekucemi spadajícími do Milostivého léta podstatně náročnější. Komplexní přehled (ze kterého je možné do určité míry vycházet) o věřitelské struktuře poskytuje ovšem insolvenční rejstřík. Není důvod se domnívat, že věřitelská struktura u povinných v mnohačetných exekucích se zásadním způsobem odlišuje od struktury věřitelů dlužníků v oddlužení. Na základě vlastního výzkumu je možné konstatovat, že pouze takové věřitele, na které by dopadalo Milostivé léto, má necelé 1 % dlužníků. Pokud bude obdobná struktura oprávněných u povinných s vícečetnými exekucemi, bude se jednat o 5 342 fyzických osob. Součtem lze dospět k maximálnímu množství povinných, kteří se mohli zbavit veškerých exekucí, tedy přibližně 23 360.

Závěr:

Závěrem lze konstatovat, že pokud je prezentován procentuální podíl, je nezbytné správně definovat oněch 100 %. Konstatování, že „z celkového počtu povinných fyzických osob evidovaných v Centrální evidenci exekucí (cca 712 000) mělo ML zcela očišťující efekt u 2,1%“[18], je proto velmi zavádějící, neboť by v takovém případě 100 % nemohlo být vzhledem k podmínkám Milostivého léta dosaženo nikdy, ani kdyby jeho využití bylo povinností.[19]

Stejně tak je U Milostivého léta, stojícího na dispozici s modalitou dovolení a požadujícího aktivitu dlužníka směřující minimálně k tomu, aby zjistil výši jistiny a byl schopen tuto jistinu zaplatit je proto údaj, podle kterého v rámci Milostivého léta I „exekutoři zastavili pouhých 42 tisíc případů (tj. 3,2%)“[20] z celkového množství 1,3 milionu exekucí bezpochyby formálně správný, avšak jeho relevance se limitně blíží nule. Relevantní hodnocení nejen Milostivého léta (v daném případě Milostivého léta I), ale jakékoli právní úpravy co do efektivnosti či úspěšnosti není metodologicky snadné a je nezbytné zohledňovat mnoho na první pohled netušených aspektů. Jak bylo ukázáno na historických souvislostech, jedná se o mimořádně citlivou a významnou problematiku linoucí se západní právní kulturou již tisíce let. Hodnocení závěrů a navazující úvahy de lege ferenda by měly být podrobovány širší debatě. JUDr. Vilém Anzenbacher, Ph.D., předsedu komise pro spravedlnost a lidská práva KDU- ČSL

Plánuje se další pomoc pro dlužníky ze strany státu?

Určitě ano. Finalizujeme s Ministerstvem spravedlnosti novelu insolvenčního zákona. To je totiž ta ideální cesta. Nezůstávat pod tíhou exekucí, ale vyhlásit osobní bankrot a jít do tříletého oddlužení. To nebude žádný šlágr, ale ten benefit v podobě úplně čistého stolu bez dluhů a exekucí se dostaví. Nebude to „zadarmo“. Člověk práceschopný bude muset pracovat atd. Ale myslím, že to stojí za to. A ještě jeden duh splatíme. V roce 2023 nás čeká „Milostivé léto“ u finančních a správních (nikoli soudních!) exekucí. Tedy ti, kteří dluží na daních či sociálním pojištění, nebo třeba na soudních poplatcích apod., tak získají možnost využít nabídky zbavení se dluhu za obdobných podmínek – tedy splacením celé jistiny bez penále a příslušenství. Ministerstvo práce a sociálních věcí a Ministerstvo financí vše chystají a já doufám, že to zvládneme v Poslanecké sněmovně projednat i schválit.
Marek Výborný, předseda poslaneckého klubu KDU – ČSL

JUDr. VILÉM ANZENBACHER, Ph.D.
Je členem představenstva Hospodářské komory hl. m. Prahy, místopředsedou Komise pro spravedlnost a lidská práva KDU-ČSL, CEO poradenské společnosti VilAnzen Group a členem poradní skupiny Ministerstva spravedlnosti pro insolvenci S22, insolvencím se věnuje i na Katedře podnikového a evropského práva FMV VŠE. Dlouhodobě působil rovněž na Katedře teorie práva a právních učení Právnické fakulty UK. Od roku 2017 je poradcem předsedy podvýboru Poslanecké sněmovny pro problematiku exekucí a insolvencí Marka Výborného.

Je jedním ze dvou spoluautorů Milostivého léta, spoluatorem nového volebního zákona a dalších významných zákonů. Rovněž je předsedou dozorčí rady Nadačního fondu AutTalk a předsedou komise rady hl. m. Prahy pro Nákladové nádraží Žižkov. Dříve zastával například post předsedy předsedy představenstva mediální skupiny Echo Media a. s. či poradce vicepremiéra pro vědu a výzkum Pavla Bělobrádka.

POZNÁMKY:

[1] Pozměňovací návrh obsahoval i velmi významný zákaz rozhodčích doložek pro spory ze spotřebitelských úvěrů.

[2] Profil typického dlužníka v oddlužení: https://www.insolcentrum.cz/profil-typickeho-dluznika-v-oddluzeni-2015-2018/

[3] SMOLÍK, Petr. Kapitola 4 [Vývoj sanačních forem řešení úpadku v českém právu]. In: SMOLÍK, Petr. Oddlužení v právním řádu ČR. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 27.

[4] Jorge Augustín Nicolás Ruiz de Santayana

[5] Podobnou úpravu lze nalézt například i ve staré norské úpravě zákona Gulating, části Ixxi.,

[6] Plebejci se dostávali do dluhů často například proto, že se účastnili bojů v římských legiích a jejich hospodářství upadala. Pro jejich obnovení po návratu z bojů se proto museli zadlužit. Viz OBENCHAIN, Roland. Roman Law of Bankruptcy, 3 Notre Dame Lawyer. Rev. 169a, 1928, s. 171

a WALTON, F. P. Historical introduction to the Roman Law, 4. vyd., Edinburgh: W. Green & son, limited, 1920, s. 198

[7] Roman Law of Bankruptcy, 3 Notre Dame Lawyer. Rev. 169a, 1928, s. 171

[8] Třetí kniha Mojžíšova, 25, 7-19

[9] PEČÍRKA, J. a kol. Dějiny pravěku a starověku I. 3. přepracované vydání. Praha: SPN, 1989, s. 495.

[10] Neboť ne vždy je vyústěním bezvýchodného zadlužení velké části populace zvolení Solóna. Spíše naopak.

[11] VALEŠ, Lukáš. Exekuce, volby a občanská participace v České republice. Komorní listy, 2019, č. 3, s. 26-34

[13] ČAPEK, J., in VEVERKA, V., ČAPEK, J., BOGUSZAK, J.. Základy teorie práva a právní filozofie. Praha: Codex, 1996, s. 74

[14] GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 8. aktualizované vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2021, s. 296

[15] Modality právních norem

[16] Důvodová zpráva k zákonu č. 214/2022 Sb. , o zvláštních důvodech pro zastavení exekuce,  Důvodová zpráva k sněmovnímu tisku 217, s. 11 dostupné online: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=212152

[17] EK ČR: Milostivé léto využili lidé s nižším počtem exekucí, stát „odpustil“ více než jednu a půl miliardy na příslušenství: https://www.ekcr.cz/1/aktuality-pro-media/2943-ek-cr-milostive-leto-vyuzili-lide-s-nizsim-poctem-exekuci-stat-odpustil-vice-nez-jednu-a-pul-miliardy-na-prislusenstvi?w=

[18] https://www.ekcr.cz/1/aktuality-pro-media/2943-ek-cr-milostive-leto-vyuzili-lide-s-nizsim-poctem-exekuci-stat-odpustil-vice-nez-jednu-a-pul-miliardy-na-prislusenstvi?w=

[19] Údaje o počtech exekucí byly čerpány ze statistik Exekutorské komory České republiky: https://statistiky.ekcr.info/statistiky

 (red)